刚果（布）发生群体暴力事件 我使馆提醒中国公民非必要不外出

从制度实践的角度考察，政府对风险活动的干预始自19世纪末20世纪初。

公权力的问题，正是美国宪法产生和变迁的动因。为了改变这一现状，新任党中央总书记习近平在纪念现行宪法公布施行三十周年大会再次明确指出：宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。

因此，现代国家的全部宪法问题便是如何适当控制国家这个利维坦，以防范其吞噬原子式公民形成的社会。只有将社会管理体制纳入宪法框架，才谈得上依法治国，才可能建成法治国家。人治型社会管理方式的历史惯性，领导者个人的工作阅历、专业背景和知识结构与建设法治国家的要求有差距，等等，都可以或多或少为提供一部分解释。这是宪法学的基本常识。大体上，自《中华人民共和国共同纲领》至1999年修订之前的现行宪法，一脉相承，强调形式意义上的法治，即守法秩序的形成，远未触及以良法之治为核心的实质法治。

管理不留空白似乎已被有关公权力机关视为一项运用职权的基本原则和要求。刘旺洪：《社会管理创新与社会治理的法治化》，载《法学》2011年第10期。[12]2．逆流原则所谓逆流原则，是指在下位规划适合上位规划的同时，上位规划对整体秩序的调整也要考虑部分秩序的条件和要求。

从我国国家机构所施行的民主集中制的原则（《宪法》第3条第1款）来看，逆流原则是符合其在民主的基础上集中要求的。[20]参见〔日〕大橋洋一：《対話型行政法学の創造》，弘文堂1999年版，第94页。如果上位规划也是由其同级人大批准的，那么基于上级人大对下级人大具有监督权，尚可推导出拘束力。所谓水平的合作义务，是指各个机关之间应相互帮助，在其他机关有需要的时候应援之以手。

在同一地域、同一事项等之上，可能会存在着多重行政规划。接下来的问题在于下级机关的发言权或参与的范围到底有多大呢？这是一个需要着力研究的问题。

参见〔日〕成田頼明：《国土計画と地方自治》，载于《ジュリスト》第430号，1969年8月，第20页。行政机关制定行政规划一般旨在对未来作出规划，一般需经较长的期限方能实现。如果无法或者不愿协商，则只能请求上级行政机关作出裁定。规划修改的过程实际上也是对规划本身的合理性作出反思的过程。

垂直冲突大致应按照下面两个原则进行协调。在不能达成一致时，即应通过对话协商加以解决。这种人为因素也在一定程度上加剧了规划冲突。为了预防规划冲突的发生，还应正本清源、从制定规划之际着手清理。

为了确保规划的体系性和合理性，有必要对其冲突进行调整。那么，这一相互忠诚的义务和水平的合作义务来源于何处呢？作为同级人民政府或者政府的职能部门，它们都是整个政府的有机组成部分。

如何调整垂直冲突，不仅与规划的性质有关，更关涉中央与地方、上级与下级之间的关系。按照宪法和地方组织法的规定，国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作，[10]县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。

[18]在德国开发规划相关法中，无论是上位规划还是广域规划，均承认乡镇的参与权。其一，这是上位规划的地位的要求。相应地，上位规划作出了变更调整，下位规划也应该根据上位规划作出相应的变更调整。[14]《城乡规划法》第13～15条、第21条。它要求城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。第七点规定，规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划……的原则。

规划冲突可以有不同的类型，从规划之间的效力层次来看，可分为上位规划与下位规划之间的垂直冲突和同位规划之间的水平冲突。但这一义务在我国有关规划的法律中并未作出明确规定，而只是在国务院的文件中有所说明。

规划的过于稳定，必然导致规划与现实之间的脱离、规划之间的相互冲突和规划的虚化。但这一点在我国似乎难以实现，一者我国上级行政机关对下级行政机关的审批并没有限于合法性控制，[24]二者我国行政诉讼法也没有赋予地方行政机关的原告资格，而适用政治体系内的制度予以解决。

[23]参见〔日〕宮田三郎：《行政計画法》，ぎょうせい1984年版，第149-150页。其二，这也是上位规划制定者的法律地位的体现。

编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划。例如，城市总体规划与其详细规划、专门规划之间发生的冲突即属于这一类型。那么，何为行政规划的冲突、又为何会发生行政规划的冲突呢？（一）规划冲突及其类型所谓行政规划的冲突，亦可简称为规划冲突，是指在行政规划的体系中，不同的行政规划就同一事项的强制性内容作出了矛盾的规定，以致无论实施哪一个规划都将导致另一规划无法实施的情形。如果彼此缺乏沟通或者各不相让，自然要导致行政规划之间的冲突。

而规划冲突则并不适合于解释的方法，是否冲突只有在执行的阶段才能确定。[27]当然，引入法律的手段，允许机关诉讼等形式，更有助于实体规则的形成和可预见性。

[17]《宪法》第89条第14项、第108条。为了在满足整合原则的同时实现逆流原则的价值，有必要对整合原则的调整机制进行一定的限制，为逆流原则保留必要的生存空间。

从中央到地方、从政府到政府职能部门，几乎无一不制定规划。解决行政规划之间的冲突，确保行政规划体系的统一性与合理性，这或许比解决行政规划实施过程中的权利救济更为重要，因为体系和谐的规划堪称源头活水。

它们负有义务共同维护整个政府的本质，共同为人民服务，更好地实现公共福祉作出贡献。对于其他机关提出意见的采纳结果，也是日后审查行政规划合法性时所要考虑的因素，即在程序上是否征询其他部门的意见，实体上是否考虑相关因素，是否存在衡量不当的情形。德国行政法学家福斯特霍夫（E．Forsthoff）曾指出两者之间的差别：法律规范之间是一致还是矛盾的，可由解释的方法来确定。充分获取规划相关信息是科学编制规划的前提。

如果各个行政机关割据一方分而治之甚至相互掣肘，必然破坏整体的公共福祉的实现。为了调整错综复杂的利害关系，应欢迎各界代表参加规划制定的组织，努力实现组织构成的多元化，通过规划主体参与规划制定程序来进行调整。

[26]参见田春华：《新一轮土地利用总体规划渐行渐明》（上），载于《中国土地》2007年第5期，第7页。例如，《城乡规划法》第5条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划。

强调各个机关之间的相互忠诚义务和合作义务是符合宪法和法律的精神的。但规划冲突则不能拘泥于此，毕竟规划是面向未来发生效力的，符合现实发展的规划才能发挥其实效性。